实施民用爆炸物品治安管理的主要措施， 包括许可管理、现场监管和对违反 民用爆炸物品治安管理行为的调查处置等三个重要方面。

一、许可管理

公安机关的民用爆炸物品许可管理工作， 是指围绕民用爆炸物品治安管理许 可制度所开展的行政管理工作， 包括依法受理行政许可申请， 审查并作出行政许 可决定，依法改变行政许可决定， 规范处理许可信息， 依法追究违反许可管理的 法律责任等。民用爆炸物品治安管理行政许可的基本要求、主要事项、目的意义 等详见本章第二节。

(一)对许可申请的受理、审批和行政决定

1．对申请的事项进行初步审查，作出是否受理的决定。对于申请事项属于民用爆炸物品治安管理行政许可范围、应由公安机关受理、申请资料符合规定 要求的， 予以受理。申请事项不属于公安机关受理的， 不予受理并向申请人说明； 申请资料不规范、不完整的，要求申请人补正后再申请。

2．对受理的申请进行实质审查。以确认是否具备规定的条件为目的，对受 理的申请资料进行审查，并根据规定或根据必要进行现场核实。设区的市级(及 以上)人民政府公安机关受理的，也可以将受理情况抄告申请单位或申请活动所 在地的下级公安机关， 要求就申请资料相关事项， 以及申请人违法记录等不宜许 可的问题进行核查、反馈。 在审查过程中， 对于专业技术较强的内容， 公安机关 可以委托有资质的、与申请人无利害关系的专家进行审查(评审)。根据规定或根 据必要， 在作出准予许可的行政决定之前， 向许可事项的利害相关方公告， 直至 举行听证， 或向社会公示拟许可事项， 并将各方反馈意见作为作出许可决定的重 要依据。

3．根据是否具备许可条件的审查结论， 分别作出不予许可、准予许可的行 政决定；对准予许可的，制作颁发许可证件。

上述申请、受理、 不予受理、通知补正、准予或不准予行政许可的决定等事 项，均应当使用规定的文书格式。

(二)依法改变已经作出的行政许可决定

改变已经作出的行政许可决定， 若民用爆炸物品治安管理法规、规章有具体 规定的， 依据具体规定执行； 没有具体规定的， 依据《行政许可法》的规定执行。 具体包括以下五类情形：

1．变更。被许可人可以申请变更许可证件信息，如爆破作业单位许可证记 载的企业名称、地址、法定代表人、技术负责人等， 经公安机关审查确认不改变 许可事项、重要的许可条件， 人员符合规定条件， 变更事项明确、准确并且合法 的， 即可准予变更， 换发许可证件。但是， 对于变更内容导致许可条件变化， 或 者可能导致资质等级变动的， 应当重新申报许可。变更换证后的有效期限应当延 用原许可证件的有效期限。

2．有效期延续。如果需要延长民用爆炸物品治安管理许可事项有效期限的， 被许可人应当在规定的期限内向许可的公安机关提出申请， 公安机关审查其继续 从事相关民用爆炸物品活动的条件， 并在规定的时限内作出是否准予延续的行政 决定； 逾期未决定的， 视为准予延续。有效期延续换证后的有效期限应当重新起 算。

3．资质等级升级和降级。 对有资质等级的行政许可，如营业性爆破作业单 位许可等， 被许可人要求提高其资质等级的， 应当重新申请， 公安机关按规定受 理；不再具备已取得资质等级的条件，但要求降低至适宜等级以保留许可的， 公安机关应当受理。营业性爆破作业单位在爆破作业活动中发生较大爆破作业责任事故的， 许可证签发机关应根据利害关系人的请求或依据职权， 对其资 质等级予以降级，并根据降级情况重新核定从业范围。

4．撤销和吊销。“撤销”和“吊销”都是公安机关中止已经作出的民用爆 炸物品治安管理的行政许可，收回许可证件的行政决定，不同之处在于：

(1)“撤销”多适用于因重大过错导致不具备相应许可条件而应予纠正的情 形， 属于监督管理的性质， 包括经办人员违反规定作出的、申请人以欺骗或贿赂 等不正当手段取得的行政许可决定。有针对已经发生的重大责任事故说明被许可 人不具备相应责任能力的情形； 还有无过错但应当撤销许可的情形， 如许可决定 所依据的法律、法规、规章被废止或有重大修改， 或者许可决定所基于的客观条 件发生无过错的重大变化， 为了公共利益的需要而中止、收回行政许可决定， 但 此类情形多被称为“撤回”。

(2)“吊销”主要适用于因被许可人严重违反民用爆炸物品安全管理规定， 公安机关依法剥夺其相应权利而中止许可的情形，属于较为严重的行政处罚措 施。

5．注销。注销通常是在已经许可的事项不再存在之后，公安机关依法应当 履行的程序， 其实质工作是收回许可证件并作作废处理， 删除许可登记信息， 公 布注销许可情况， 使该项曾经的许可无法再被利用， 并且让公众知晓。应当注销 许可的情形通常有两类：

(1)许可决定已经自行失效，如被许可的个人已经死亡或丧失行为能力等， 或者主体的许可证件有效期满后未延续等；

(2)许可决定已被中止，如撤销、撤回、吊销等。

(三)追究违反许可管理的法律责任

为了维护民用爆炸物品治安管理行政许可的权威， 确保行业活动的安全管理 秩序，须对违反民用爆炸物品许可管理的行为进行惩处。 应当依法追究违反民用 爆炸物品许可管理法律责任的行为包括：

(1)未经许可从事民用爆炸物品行业活动，如非法生产、买卖、运输爆炸物 品，非法从事爆破作业活动等；

(2)以欺骗或贿赂等不正当手段取得行政许可；

(3)违反规定使用许可证件，如涂改、倒卖、出租、出借许可证件，或者超 越行政许可范围进行民用爆炸物品活动等。

(四)及时规范处理许可信息

公安机关要按照规定及时将许可管理工作产生的管理要素信息进行传递和 发布，以保障监管效率，实现社会监督。

1．及时将许可的民用爆炸物品主体、活动信息录入民用爆炸物品信息管理 系统。凡申请、受理、审批、制证，以及法律文书制作等能够在信息管理系统进行的， 都应当直接使用信息管理系统进行， 以保证信息的收集、处理工作及 时、全面、准确。

2．根据标准规定，在一定期限内将爆破作业单位等有关主体许可的情况 向上级公安机关备案。

3．立即向许可事项所在地基层公安机关、辖区派出所通报许可情况，以 便及时、准确地纳入日常管理。

4．根据规定，及时将主体许可情况向社会公告，接受社会监督。

5．及时将改变行政许可决定的情况，按照上述要求录入民用爆炸物品信息 管理系统，并且进行报告(备案)、通报和必要的社会公告。

二、现场监管

本部分内容主要归纳公安机关对民用爆炸物品的现场监管工作及其目的、意 义和基本任务。对于检查工作的主要类别和基本方法，详见本手册第九章。

(一)民用爆炸物品现场监管

民用爆炸物品治安管理的现场监管，是指公安机关对辖区内民用爆炸物品 从业活动责任主体落实民用爆炸物品治安管理基本制度的真实情况，在从业活、 动现场所进行的查看核实、监督查纠、保障安全实施的行政管理活动。

(二)目的意义

民用爆炸物品治安管理现场监管的目的和意义在于， 通过现场监管， 掌握从 业单位及其从业活动中执行民用爆炸物品治安管理基本制度措施的真实情况， 及 时发现、制止、纠正和查处违反管理规定， 可引发爆炸物品流失和重大公共安全 事故的行为， 督促整改消除公共安全隐患， 以实现公安机关民用爆炸物品治安管 理的核心要求。

(三)基本任务

1．核实许可信息。把现场存在的、应当经过许可的各种事物的基本信息与 其行政许可的信息进行核对，包括以下三类信息：

(1)责任主体信息，包括作业单位和作业人员；

(2)爆炸物品信息， 包括品种、 数量、警示和登记标识、用途、来源或去向；

(3)作业活动信息，包括活动的内容、时间、地理位置、运输路线、活动目

的等。要求及时发现未经许可从事民用爆炸物品活动的违法犯罪线索和非法爆炸 物品线索，发现许可管理中存在的问题。

2．核实从业活动安全管理制度措施落实情况。即根据现场活动的种类、环 节， 以及相关的管理规范， 查看核实从业单位和作业人员落实封闭式管理、流 向登记和安全作业等基本制度的实际情况。要求及时发现在从业活动中存在的未执行基本管理制度，发生的爆炸物品流失问题， 以及可导致爆炸物品流 失或发生公共安全事故的隐患。

3．制止、纠正、核实违反规定的行为。现场制止并监督纠正违反管理 规定的行为，对产生违法行为的原因进行现场初步调查，对应当追究法律责 任的行为和责任人、应当作出整改的隐患进行现场核实和初步证据固定， 为 办理案件做准备。

4．告知整改要求，检查确认完成整改。在现场告知被检查的单位应当 进行整改的安全隐患，及时在现场检查确认其整改落实情况。应当做到告知 事项明确，具有落实告知、确认整改的证据，可以倒查监管责任。

5．了解影响从业活动安全管理的外部因素。在现场监管活动中， 公安 机关应当注意外部因素干扰从业单位落实管理制度的问题，在现场了解相关 的矛盾、纠纷问题， 掌握已经发生的威胁民用爆炸物品从业活动安全的情况， 指导民用爆炸物品从业单位落实安全防范措施，并及时协调解决或通报有关 部门解决。

三、责任追究

(一)民用爆炸物品治安管理责任追究

民用爆炸物品治安管理责任追究， 是指公安机关对单位和个人违反民用爆炸 物品治安管理规定的行为进行调查，依法追究行为人法律责任的工作。

1．目的意义。

(1)查清违反管理的事实，及时肃清流失的爆炸物品，堵塞管理漏洞，消除 危害公共安全的隐患；

(2)查清责任人员，依法追究法律责任，以实现违法成本，督促涉案单位和 从业人员树立守法意识；

(3)体现民用爆炸物品治安管理执法的公正性和严肃性， 促进行业自我管理， 有效夯实民用爆炸物品治安管理的行业基础。

2．案件种类。

(1)从种类上分为刑事案件和行政案件，其中的行政案件包括治安案件。

(2)从管理对象和从业活动环节上分为违反生产管理、违反销售管理、违反 运输管理、违反储存管理和违反爆破作业管理的案件。

(3)从违反管理的性质上分为非法从业，即未经许可、超过许可限制、违反 禁止性规定等刑事和行政案件；违反安全管理， 即违反治安保卫暨封闭管理制度、 流向登记制度、安全作业制度的行政案件； 违反管理规定造成后果， 即导致民用 爆炸物品流失和发生爆炸事故等刑事案件和行政案件。

3．处罚种类。对违反民用爆炸物品治安管理行为的处罚，包括刑事处罚和行政处罚。根据犯罪行为的性质及其后果，刑事处罚种类包括对自然人 的管制或拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑，以及对单位的罚金等刑事处罚 措施。行政处罚包括对单位罚款、停产停业、吊销许可证，对个人吊销作业 许可证、治安拘留、罚款、警告等行政处罚措施。此外， 应当依法收缴非法 爆炸物品，没收非法所得， 没收违法主体自己的、用于违法的工具。因违反 相关管理规定被吊销许可证件或者因采取非法手段骗取许可证件的单位、人 员，根据有关许可管理规定， 在规定限期内或者永久不得再次获得同类许可。

4．办案依据。公安机关办理违反民用爆炸物品治安管理的案件， 应当 全面掌握、遵守和运用相关的安全管理和案件办理的规定。

(1)主体责任依据。用于掌握相关单位和个人应当履行的安全管理的义 务， 包括民用爆炸物品安全管理法规， 爆破作业单位、作业人员、爆破作业 项目管理， 以及企业事业单位内部治安保卫工作行政规章，民用爆炸物品储 存库治安防范、爆破作业单位储存库建设、民用爆炸物品警示和登记标识、 民用爆炸物品信息管理系统等方面的技术标准，《爆破安全规程》等作业安 全技术规范。

(2)刑事案件办理依据。包括《刑法》、《最高人民法院关于审理非法制 造、买卖、运输枪支、弹药、爆炸物等刑事案件具体应用法律若干问题的解 释》、《刑事诉讼法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》等。

(3)行政案件办理依据。包括《民用爆炸物品安全管理条例》、《行政处 罚法》、《治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》等。

(4)其他依据。主要是办理涉及民用爆炸物品安全管理责任事故案件时 需要确认相关安全管理责任的依据，包括安全生产管理的法律、法规等。

(二)违反民用爆炸物品治安管理规定的行为

由公安机关查处的违反民用爆炸物品治安管理规定的行为， 从违反管理 的性质区分，常见的有四大类、八小类。第一大类是违反管制性的规定， 包 括违禁行为、未经许可行为和违反许可事项等三个小类；第二大类为从业活 动违反管理规定的行为，包括在许可的从业活动中违反民用爆炸物品封闭管 理、流向登记和安全作业制度等三小类； 第三大类为违反情况报告制度， 即 不履行法定的流失或危及公共安全等重大情况报告义务的行为； 第四大类是 违反管理规定导致后果发生的行为。

1．违反禁止性规定的行为。此类行为被法律和法规所直接禁止， 只要 实施此类行为， 不需要造成严重后果即应当承担刑事责任或行政责任。此类 行为未构成犯罪的通常都是违反治安管理的行为， 因此行政责任多为给予治安管 理处罚。此类行为包括： 非法转让、出借、转借、抵押、赠送民用爆炸物品， 携带民用爆炸物品搭乘公共交通工具或进入公共场所， 邮寄或在托运的货物、行李、 包裹、邮件中夹带民用爆炸物品等。

2．未经许可的行为。凡是依法必须经过行政许可方可实施的行为，未经许 可即予实施的视为非法， 其中以民用爆炸物品为标的的， 达到规定数量后或有其 他定罪情形的， 即构成犯罪， 追究刑事责任； 未构成犯罪的予以行政处罚。此类 行为包括：非法制造、． 买卖、运输、储存爆炸物品，非法爆破作业等。

3．违反许可事项的行为。虽经行政许可，但是行为人违反运输许可证限定 的起运地、运达地、行驶路线、经停地点、运输车辆、运输品种和数量等运输民 用爆炸物品， 爆破作业单位未按照资质等级从事爆破作业， 爆破作业人员未按照 资格等级从事爆破作业等行为，属于违反许可事项的行为，依法予以行政处罚。

4．违反治安保卫工作规定(含封闭式管理主要制度措施)的行为。指根据《企 业事业单位内部治安保卫条例》的规定， 对民用爆炸物品单位存在治安隐患， 经 公安机关责令限期整改后逾期不整改， 严重威胁公民人身安全、公私财产安全或 者公共安全的予以行政处罚的情形，共计 2 类 11 种，详见《公安机关监督检查 企业事业单位内部治安保卫工作规定》。但是， 对于未按照规定在专用仓库设置 技术防范设施的， 应当按照《民用爆炸物品安全管理条例》的规定在责令整改的 同时进行行政处罚。

5．违反流向监控管理的行为。主要包括：生产企业未按规定建立爆炸物品 警示和登记标识； 交易双方使用现金、实物交易民用爆炸物品； 销售民用爆炸物 品未按规定保存交易证明材料； 销售、购买、进出口民用爆炸物品未按照规定向 公安机关备案； 未按时交回核销运输许可证； 爆破作业单位未按规定建立领退登 记制度，或未按规定保存登记记录；民用爆炸物品单位未将生产、销售、购买、 运输、储存、使用的民用爆炸物品的品种、数量和流向输人计算机系统； 民用爆 炸物品单位未按照规定建立人出库检查、登记制度或者收存和发放民用爆炸物 品，致使账物不符等。

6．违反作业安全管理的行为。主要包括：运输民用爆炸物品时未携带运输 许可证， 违反规定混装民用爆炸物品， 未按照规定悬挂或者安装危险物品警示标 志， 途中经停没有专人看守， 在装载民用爆炸物品的车厢载人； 爆破作业单位超 量储存、在非专用仓库储存或者违反储存标准和规范储存民用爆炸物品， 违反国 家有关标准和规范实施爆破作业等。

7．违反重要情况报告制度的行为。主要包括：民用爆炸物品丢失、被盗、 被抢， 未按照规定向当地公安机关报告或者故意隐瞒不报； 治安保卫人员对难以 制止的违法行为以及发生的治安案件、涉嫌刑事犯罪案件未立即报警；营业性爆破作业单位未按照规定进行爆破作业合同备案和爆破作业项目备案， 跨省实 施爆破作业未事先向项目所在地公安机关报告。

8．违反管理规定导致发生流失或事故的后果，主要包括：违反安全管理规 定， 致使民用爆炸物品丢失、被盗、被抢； 在生产、储存、运输、使用民用爆炸 物品过程中违反爆炸物品安全管理规定， 因过失发生重大事故， 造成严重后果的 刑事案件(危险物品肇事罪)； 因主要负责人未履行《民用爆炸物品安全管理条例》 规定的管理责任，导致发生重大伤亡事故的重大责任事故案件。

(三)案件查处特别要求

1．以控制和消除风险为首要任务。违反民用爆炸物品治安管理的行为， 均 可能或已经造成爆炸物品流失， 可能或已经处于严重威胁公共安全的状态， 随时 有可能发生更为严重的后果。 因此， 在民用爆炸物品治安管理案件的受理和调查 的过程中， 要始终把查清全部流失爆炸物品、堵塞流失漏洞、铲除非法制造和储 存窝点、安全处置非法爆炸物品作为办理案件的首要任务。

2．针对违法活动规律追踪线索查清全案。在受理案件后，要对发现的违反 爆炸物品治安管理的行为在查清真实情况的基础上， 按照非法制造、买卖、运输、 储存、使用爆炸物品活动的关联和流转规律， 进行线索的拓展。一是对涉及爆炸 物品的违法活动务必要发现和掌握非法爆炸物品； 二是对非法爆炸物品要查清其 源头、 各个流向环节， 直至最终去向； 三是对每个非法从业活动要查清场所、技 术(工艺与操作)、设备及其所有人、提供渠道、使用历史等， 在此基础上查清全 部违法事实和责任单位、责任人，进而查清全案。

3．积极妥善处理案件管辖关系。各类案件特别是非法制贩爆炸物品案件， 制爆原材料、非法爆炸物品以及涉案违法犯罪嫌疑人往往涉及多个地方， 需要妥 善处理案件管辖问题。在严格遵守公安机关办理案件管辖规定的同时， 还要遵循 有利于追查和肃清非法爆炸物品、有利于落实涉案地公安机关监管责任的基本原 则，否则可能出现公安机关不作为导致案件调查不彻底的问题。

4．积极妥善处理部门执法关系。民用爆炸物品安全管理涉及工信、国土、 交通运输、安监、煤监等相关部门， 在具体办案过程中，妥善处理与相关主管部 门的执法关系， 做好行政执法与刑事司法的有效衔接尤为重要。特别是公安机关 在办理生产、销售企业违反民用爆炸物品管理的治安案件或刑事案件时， 对依法 应当由行业主管机关给予涉案单位吊销许可证件或者罚款、停产停业等行政处罚 的，应当及时向其主管机关通报，以促进其开展责任追究，履行监管职责。

5．以落实管控为最终目标。与办理其他案件不同， 公安机关办理民用爆炸 物品治安管理案件应当把问责与落实管控紧紧结合在一起， 而不是以结案为工 作的结束。一是必须查清全部管理漏洞和相关违反管理规定行为； 二是处罚必须与堵塞漏洞和整改隐患相结合；三是要针对案件所暴露出的监管问题， 完善公安机关的监管工作措施， 必要时应当依法、依规追究公安机关领导和 责任民警的相关责任。

6．重视对单位的处罚。对单位处罚最重要的目的，是要通过实现违法 成本，引导相关单位引以为戒， 增强主体责任意识，改进和加强安全管理， 进而减少、直至杜绝违法违规现象的发生， 由此保障公安机关监管工作效率。 同时， 对每个违法的单位依法追究法律责任，是公安机关监管执法工作依法、 严格、公平、公正的体现， 是辖区内全行业普遍守法的重要前提，也是行业 管理的重要手段。

7．积极适用对个人的治安管理处罚。在民用爆炸物品安全管理中，对 个人的行政处罚通常限于吊销作业资质证件、罚款、没收个人的非法爆炸物 品和违法所得。但是，对于违反管理规定，可导致爆炸物品流失，或直接危 害公共安全的行为，尚未构成犯罪的， 一般都属于违反治安管理的行为， 依 法应当由公安机关立治安案件， 采取强制措施和检查措施，依法对个人进行 治安管理处罚； 还可以依法没收直接用于实施违反治安管理行为的本人所有 的工具。

8．注重以内部单位治安保卫工作执法来促进封闭管理制度的落实。封 闭管理制度中单位内部的治安保卫组织及教育训练、安全防范技术措施、治 安保卫、治安事件处置等重要管理责任的执法依据主要出自单位内部治安保 卫工作法规和《公安机关监督检查企业事业单位内部治安保卫工作规定》， 公安机关要将其充分运用于查处单位或治安保卫人员未落实封闭管理制度 和措施的案件，否则将出现执法空白。

9．严格规范办案程序，正确适用处罚。民用爆炸物品安全管理成本较 高， 并且对某一环节的调整往往影响后续的经营秩序，因此， 错误的行政处 罚决定会造成重大经济损失，甚至干扰重大建设工程进度，引起行政复议， 甚至诉讼。即使是正确的处罚， 被处罚对象往往百般寻找公安机关在案件管 辖、立案、期限、调查取证、强制措施、暂扣罚没等执法程序和处罚适用中 存在的瑕疵，企图以此推翻处罚决定。此外，还应当注意到吊销许可证或民 用爆炸物品治安管理常见的 2000 元以上罚款的处罚决定均已经达到了听证 的条件。因此， 公安机关在办理民用爆炸物品案件时， 要特别注意严格规范 办案程序，正确适用处罚，保证一视同仁、公平公正， 经得起质疑、复核。

10． 落实安全防范措施。在办理涉及非法爆炸物品的案件过程中， 要特 别注意安全防范工作，严防因公安机关处置不慎而发生重大事故。

(1)要确保办案民警自身安全， 包括接触爆炸物品的活动，如对可疑场 所、从业活动现场、容器、可疑物品进行检查，以及收缴、现场处理、运输、保管、销毁爆炸物品的活动， 均应当遵守相关的安全规范， 杜绝处置过程中发生 事故；

(2)要及时预警，在发现存在有非法爆炸物品的线索后，必须立即向办案民 警或其他辖区办案单位通报， 视情报告上级公安机关发布预警， 以及时落实安全 防范；

(3)要及时销毁非法爆炸物品。